Михаил Шевелёв – об инициативном бюджетировании

Михаил Шевелев - директор АНО «Альянс консультантов инициативного бюджетирования», известный кировский экономист.

Что такое «инициативное бюджетирование»?

Словосочетание «инициативное бюджетирование» состоит из двух слов: инициатива и бюджет. Инициатива – это действия тех, кто неравнодушен, кто готов поделиться своим знанием, опытом, временем, энергией с другими людьми – с соседями, горожанами, с земляками. Тот, кто неэгоистичен. И вот эта инициатива неравнодушных людей она в данном явлении поддерживается бюджетными ресурсами. Бюджет, прежде всего – это средства разных уровней власти – федерального, регионального, местного. Но также бюджет – это люди, которые управляют страной, регионом, муниципалитетом, и не просто управляют, а хозяйствуют, то есть, помимо прочего, знают много правил, технических особенностей реализации власти. То есть они делятся с этими инициативными гражданами своими знаниями и помогают гражданам реализовывать их инициативы.

То есть когда встречаются два ресурса – инициативные граждане и бюджетные возможности – то получается так, что создаются новые пространства, ремонтируются, принимаются местные решения, которые делают жизнь более комфортной. Более понятной для всех местных жителей.

У нас есть местные администрации, которые наверняка в курсе всего происходящего. Не возникает ли здесь вопроса: а почему местные власти, зная о проблемах, вынуждены координировать свои действия с местными активистами, когда они и сами могут решить существующие проблемы?

Инициативное бюджетирование – это российское обозначение общемирового явления. В мире это называется «партиципаторное бюджетирование», и оно развивается во всём мире очень быстро. Я это связываю с тем, что время ускоряется, и, соответственно, ускоряются все процессы жизнедеятельности и хозяйствования. Решение принимаются гораздо быстрее, информации стало ещё больше.

Соответственно изменяются формы управления. Если раньше власти, скажем так, больше успевали реагировать на вызовы, подходить к их решению как-то более основательно, планово, то сейчас зачастую этого недостаточно. Возникла проблема – её нужно быстро решать. Требования у людей у людей, с одной стороны, достаточно простые, но с другой стороны они не всегда могут понимать масштаб того ,что происходит в городе, на что властям стоит обратить большее внимание. И, таким образом, получается, что у самой власти есть востребованность в том, чтобы выстраивать отношения с этими неравнодушными гражданами.

Если до появления инициативного бюджетирования (и сейчас такое также встречается) люди высылали свои жалобы, проблемы, письма (в основном через жалобы) – причём те, кто громче жаловался, быстрее решали свои проблемы. Сейчас же этой реакции недостаточно. Необходимо выстраивать превентивные формы общения, налаживать диалог с гражданами, и там, где это получается, там, где власти реализуют свои полномочия не за страх, а за совесть, то там инструмент инициативного бюджетирования нужен, поскольку они общаются с гражданами не по вопросу решения проблем, горячих точек, но они планируют свою жизнь, они выстраивают такие проекты, которые формируют будущее. Жители предлагают свои проекты, власти их реализуют, и обе стороны совместно несут ответственность за будущее этих проектов и территории.

Таким образом, развивается культура участия граждан в общественной жизни. А что делать в том случае, если власти закрыты?

Да, конечно, это присутствует. Сегодня хозяйство это очень большое, для меня город-миллионник ничем не отличается от государственного управления, потому что огромное количество горожан, инфраструктуры, огромные территории, и небольшое количество людей управляет городом, влиять на перемены, происходящие в городе. Есть ещё такой момент: система финансирования развивается, но не так быстро, как хотелось бы. Кроме того, на неё влияют и политические аспекты управления обществом. Чтобы хозяйство развивалось более динамично, необходимо развитие этого диалога между обществом и властью – это является спасением для всех.

Не все понимают важность этого диалога. Кто-то может сказать: «Нам дали право, у нас есть полномочия, у нас есть деньги, мы должны делать». Но проблема может быть в том, что при ограниченном ресурсе в виде времени и денег, и при большом количестве проблем, ни один руководитель, будь он даже гением, не может угадать, куда именно в первую очередь нужно направлять деньги.

Поэтому лучшее, что он может сделать – это договориться с людьми, куда именно направить поток денег. И институт инициативного бюджетирования  и является тем механизмом, который позволяет спросить у людей, а они, в свою очередь, общаясь, предлагая – то есть именно неравнодушные люди – фактически определяют будущее. Власть, поддерживая эти проекты, фактически формирует диалог с жителями. Такая модель управления становится не просто регламентированной и основанной на законодательстве и чувстве справедливости, но и основывается на здравом смысле, поскольку в инициативном бюджетировании предусмотрен механизм выстраивания диалога между властью и жителями на очень понятных друг для друга условиях, фактически на здравом смысле.

Да, деньги выделяются не всем – присутствует элемент конкурсности. Есть элементы дискуссии. Вот например, вы считаете благом веломаршруты в городе?

Не совсем, потому что не все люди ездят на велосипедах, а кому-то они могут мешать.

Абсолютно так. А дорога одна, и её как-то нужно поделить между велосипедистами и автомобилистами. Если мы послушаем велосипедистов и сделаем так, как хотят они, то мы явно можем лишиться части парковочных мест. Автоматически автолюбители будут против. Важным элементом инициативного бюджетирования является дискуссия, на которой за столом могут собраться и велосипедисты, и автомобилисты. И именно в дискуссии они могут договориться и сделать так, чтобы все стороны были удовлетворены.

А в вашей практике есть подобный кейс?

Есть. Город Санкт-Петербруг. Изначально практика Санкт-Петербурга подразумевала, что там работают бюджетные комиссии. Любой гражданин может туда подать свою заявку и участвовать в работе этих комиссии. В одной из комиссии работали ребята, которым захотелось сделать веломаршрут в городе. Они здорово обосновали необходимость создания веломаршрута, привлекли своих сторонников, убедили часть работников бюджетной комиссии и их работа была направлена на создание веломаршрута. Но в этой практике не было элемента обязательного обсуждения этого проекта со всеми стейкхолдерами проекта – людьми, на которых реализация проекта повлияет. И, на тот момент, выстроив диалог одной группы с властью и приняв решение о создании веломаршрута, эта инициативная группа сделал благо для одной части жителей города, но нарушили баланс во взаимоотношениях с автолюбителями. В результате получился грандиозный скандал: автолюбители потеряли часть парковочных мест, по которым проходил этот веломаршрут. И здесь власть поняла, что необходимо в будущем внедрять в качестве обязательного элемента обсуждение этого проекта со всеми заинтересованными лицами.

С тех пор все проекты, которые реализовывались, подлежали обсуждению. Хотим мы здесь разместить помещение для временного пребывания лиц, потерявших жильё – мы должны договориться. Организовать общественное обсуждение, слушания с жителями близлежайших домов. Объяснить, в чём будут плюсы, минусы, преимущества, недостатки этой территории, чего нужно бояться, а чего бояться не нужно. И находят определённый компромисс, потому что в результате договора и обсуждения побеждает здравый смысл.

Да, бывают и такие люди, которые принципиально против. Они не желают никого слушать. Но таких меньшинство, и если все аспекты вопроса уже проговорены, а саму проблему в любом случае будет необходимо решать, тогда решение принимается легче. Отмечу, что в обсуждениях могут принимать участие не все. Те, кто не пришёл, те, кто не обсудил и не поучаствовал, могут сколько угодно жаловаться, но они уже потеряли свой шанс на влияние на преобразовании в городе. Таким образом, люди, понимая важность дискуссий, начинают на них ходить. И так побеждают решения, в которых достигнут консенсус, а не те, которые кем-то продавливаются.

Находятся, кстати,и такие решения, которые позволяют решить часть проблем меньшинству – например, в Санкт-Петербурге (пусть и постфактум) были предоставлены дополнительные места для парковки в другом месте, но на муниципальной земле. В целом ситуация разрешилась.

А что делать в случае, если компромисса достичь не удаётся?

Я отвечу вопросом на вопрос. Часто бывает, так, что есть длинная дорожка, допустим, от остановки общественного транспорта до жилых домов. И по ней ходят люди, и у части этих прохожих возникает мысль: «А давайте здесь поставим лавочку». Бабушкам нужно где-то присесть, мамы с колясками. Вот нужна этим людям лавочка и всё. А другие люди говорят: «Нам здесь лавочка не нужна – по вечерам будут приходить люди, ругаться, громко петь и вообще мешать общественному порядку». Как поступать администрации: лавочку ставить или нет?

Я думаю ставить, поскольку у администрации есть ресурс в виде правоохранительных органов, которые могут пресекать негативные последствия.

Мы сейчас с вами обсуждаем решения, которые не просто связаны с этим местом, но и с последствиями их принятия. Это тоже элемент инициативного бюджетирования, потому что реализация проекта должна быть устойчивой.

Здесь не получится дать однозначный ответ на вопрос «что делать?». Если проблема существует, то она всегда находит своё решение. Может быть, не сразу – если она не будет обсуждаться, если не будет диалога с властью, если кто-то не будет думать о том, как это можно сделать. Я знаю множество проектов, которые были реализованы только потому, что инициативное бюджетирование предоставило возможность подумать об этом, потому что в противном случае люди бы ходили-ходили и ничего бы им реализовать не удалось.

Был, допустим, ручей, разрушил он переход в парке. Власть на вопросы горожан всегда отвечала одинаково: «Мы ничего не сможем сделать, потому что здесь ручей, он всегда будет подмывать фундамент». Но когда появилась возможность, люди собрались, стали думать, дошли до специалистов, которые занимаются проектированием и нашли решение этого вопроса. То есть когда люди начинают об этому думать, то решение находится. И оно, кстати говоря, оказалось не таким дорогим, достаточно действенным и качественным. Эта технология, которая не просто делает проекты, но позволяет заниматься городским хозяйством и создавать такие проекты, которые впоследствии принадлежат людям. Делать те проекты, которые людям нужны.

Как вы думаете, если бы в нашем городе было широкое обсуждение, то смог бы пройти проект по устройству безобразных ограждений – серых заборов?

Сто процентов, что нет.

Конечно, ведь люди бы собрались и начали обсуждать: как эти заборы будут выглядеть? Сколько они будут стоить? В чём заключается сама суть безопасности? Что делать, если машина врежется в это ограждение? Как мы будем их содержать? Как часто их нужно их красить и сколько это будет стоить (допустим, раз в два года)? То есть когда вся эта информация выкладывается и показывается, людям, принимающим решения, становится очевидно, что это решение есть деньги на ветер. И вот сейчас мы как раз эту картину и наблюдаем: ограждения демонтируются. Здесь как раз необходимо вспомнить о том, что одними из важнейших элементов инициативного бюджетирования являются открытость и прозрачность. Деньги тратятся не просто по кулуарным договорённостям и нечётко прописанным фразам в строках бюджета, но с определённой технологией принятия решений. Когда эта технология соблюдается, то соблюдается и дискуссия, и техническое решение – наиболее бюджетное и экономичное, соблюдаются вопросы по содержанию объекта после ввода его в эксплуатацию. То есть всё уже работает по-другому.

Инициативное бюджетирование – это история про честность, открытость и работу по регламенту.

Насколько возможна полная реализация проектов в рамках инициативного бюджетирования в современном российском обществе? Ведь снова может возникнуть достаточно кулуарная история по типу «серых заборов», что порождает новую проблему – а что делать, если не получится вписать в повестку какие-то важные для людей вопросы, которые не устраивают власть?

Вы исходите из того, что проблема есть. На самом деле у современной власти в Кирове её нет. На сегодняшний день власть в городе работает по тем культурным и управленческим решениям и технологиям, которые ей были оставлены в наследство от предыдущей власти. И, используя технологии бюджетных решений, технологии отраслевого управления принимают решения и реализуют их так, как они могут. Причём контролируют их точно так же.

Если бы культура принятия решений подразумевала привлечение активных граждан не на основе «давайте, я вас просто спрошу», а тех граждан, которые готовы участвовать в этих проектах, то технология бы несколько изменилась. Мы не говорим, что это должно повсеместно быть и повсеместно победить. Мы говорим, что это было бы хорошо для нас как для жителей, потому что влияя на принятие решений, зная, как там принимаются решения, мы будем доверять этой власти. Даже обдумывая переезд, я тысячу раз подумаю о том, что нужно ли переезжать, поскольку здешнюю власть я точно знаю. И, всего скорее, если власти руководствуются здравым смыслом и им доверяют, то человек вряд ли будет отсюда переезжать. Это ведь тоже один из элементов конкурентной борьбы.

Этому есть альтернатива достаточного финансирования и жёсткого контроля. Когда эти элементы есть, то можно выстроить систему, при которой городские чиновники будут делать всё.

А что такое достаточное финансирование?

Это тот случай, когда финансовых возможностей достаточно для решения всех существующих в городе проблем. Например, город Ноябрьск Ямало-Ненецкого автономного округа, город Москва. Есть такие города, у которых бюджет достаточен для того, чтобы дать чиновникам и спрашивать с них. Но в таких городах есть другая проблема: в них очень патерналистски настроенное общество, когда человек не разбирается, чья лампочка висит над подъездом. Лампочка перегорела – он может позвонить в администрацию и попросить, чтобы её поменяли. Это не нравится власти, и у них нет полного консенсуса в планах развития территорий. Эта ситуация ничем не лучше других форм.

В том же Ноябрьске с началом работы в рамках инициативного бюджетирования местное сообщество стало помогать власти находить те пути развития, тем проекты, которые делают жизнь в городе интереснее, лучше, комфортнее, и, тем самым, формировать другое отношение к власти, ведь они стали понимать, что помимо того, что у власти есть деньги, у них ещё есть и проблемы. Мы когда смотрим на власть, часто думаем, что у них всё безоблачно. На самом деле очень много элементов, которые не позволяют власти установить простую скамейку там, где люди просят. Есть множество законов, ограничений, требований, которые необходимо соблюсти, чтобы это всё работало.

По тем же веломаршрутам есть проблемы. Допустим, если он проходит через два района, то нужна согласованность властей обоих районов в реализации этого проекта. Если проект возьмётся реализовывать только один из районов, то проект с высокой степенью вероятности может быть не реализован, потому что не получится договориться в силу различных причин. А если этот проект будут «толкать» люди, которым должны помочь обе администрации, то шансов у проекта станет значительно больше.

Возникает такой вопрос, связанный с некоторыми издержками инициативного бюджетирования. Вот в Кирове реализуется проект «Город добрых соседей». Людей в определённых местах, микрорайонах города может проживать больше, чем в других. Как сделать так, чтобы были удовлетворены интересы всех жителей города?

У нас есть замечательный пример, который показывает, как можно решить эту проблему. В рамках ППМИ существует система «сбалансированных показателей»: наряду с количеством вовлечённых людей – «благополучателей» есть и другие проекты, связанные с вовлечённостью жителей, потому что там, где много благополучателей, вовлечь всех жителей не получится. В том же случае, если благополучателей меньше, то их легче вовлечь, потому что они дружнее живут, лучше собираются вместе. И когда система показателей выстроена так, что эти проекты конкурентоспособны, то они и состязаются по-другому, о они понимают, в чём у них преимущества, и понимают, как этим пользоваться.

Также и у властей могут быть разные цели: цель экономической эффективности при инициативном бюджетирвоании – далеко не главная цель, потому что вопрос доверия – несколько другой вопрос. Есть и другие вещи: если мы в принципе хотим поддерживать неравнодушных граждан, опираться на них, развивать инициативу, то стоит этим заниматься. Если у них такого желания нет, то и заниматься они таким не будут. То есть, если у власти есть желание развивать инициативу, делать свою работу, повышать её прозрачность, объяснять людям, чем власти занимаются – то этим стоит заниматься.

Я работал с ППМИ с 2010 года, проехал всю Кировскую область и не раз общался с главами районов. И главы муниципалитетов в рамках общения по технологии инициативного бюджетирования перестали бояться общаться с людьми. Это одно из главных достижений. До этого они не понимали, как местным жителям объяснить, что не всё у власти так радужно, что не всегда хватает денег на реализации проектов, что существует множество моментов, которые объективно не позволяют делать то ,как хотят жители. В результате ППМИ среди самих жителей появились такие люди, которые понимают, как работают местные власти. И когда возникает проблема, люди идут не во власть, а именно к таким людям. И уже на этом уровне решается множество вопросов.

Когда раз за разом люди встречались, обсуждали вопросы, принимали решения, а представители муниципалитетов принимали в этом участие, они стали понимать, что на самом делелюди готовы вкладываться в развитие территорий. Отличие нашей работы от других заключается в том, что у нас достаточно серьёзное софинансирование. А сделать так, что люди голосуют не «ногами и руками», а ещё и рублём – это очень большое достижение и большая ответственность со стороны власти, потому что когда человек рубль вкладывает, то он и просит с власти по-другому.

Это только часть интервью. В следующий раз мы поговорим о самих инициативных горожанах и о том, как можно помогать развивать инициативу с стремление менять жизнь и окружающее пространство к лучшему.

Фото: bfmspb.ru, kirov.er.ru, kirov.ru, ppmi24.ru, gtrk-vyatka.ru, киров.рф.

Подписывайтесь на наш телеграм-канал. Оперативная информация в удобном формате.